Перейти к основному содержанию

Хитка стабільність монобільшості

чт, 10/03/2019 - 14:08

<p>Чи дає оновлена влада сигнали інвесторам про прогнозованість політичного курсу</p>

Політична нестабільність в державі не приваблює інвесторів. І причина не в побоюванні конфліктів між особистостями, партіями чи гілками влади. Це може впливати на економіку, але в цілому є проявом політичної конкуренції і часом трапляється навіть у розвинених демократіях.

Найбільше побоювання стосується радикальних змін курсу. Адже це означатиме зміну політичного порядку денного — пріоритетів, стратегій, законів. Інвестувати в країну з одними правилами ведення бізнесу, водночас ризикуючи опинитись в інших, менш сприятливих умовах, є моторошним сном для бізнесменів. Як з цим в Україні?

Ситуація в розвитку

На перший погляд, після гучних тріумфів Президента України Володимира Зеленського у квітні та “Слуги народу” в липні, здається, що політична нестабільність Україні не загрожує. Фізична більшість пропрезидентської партії в парламенті дозволяє оновленій владі приймати будь-які рішення одноосібно, окрім випадків змін до Конституції. Це дає змогу швидко і без зволікань впроваджувати потрібні реформи.

На додачу до цього влада користується підтримкою громадян, принаймні, згідно з результатами соціологічних досліджень. Опитування, проведене Центром ім.О.Разумкова 6-11 вересня, показало, що в 79% респондентів Президент України викликає найбільшу довіру серед державних та суспільних інституцій. Водночас Верховні Раді довіряють 57% опитаних.

Однак є й загрози. Наприклад, простежується конфлікт­на лінія у спілкуванні депутатів більшості, наприклад, з тим самим головою Офісу Президента. Але головне — це, власне, законотворча діяльність. Перші кроки нового парламенту викликали здивування експертів. Так, Рада дійсно продемонструвала шалений темп прийняття законопроектів, який самі депутати вже охрестили “турборежимом”. При цьому деякі рішення приймались без належного обговорення, а деякі взагалі з порушенням регламенту.

Надшвидкий темп законотворчості відповідає “лінії партії”, проголошеній Президентом. “Менше sms, більше законів”, — сказав Володимир Зеленський під час першого засідання Ради ІХ скликання. А лідер фракції “Слуга народу” Давид Арахамія озвучив заплановані цифрові показники “турборежиму” — ухвалювати не менше 7-10 законів впродовж пленарного дня. За його словами, фракція напрацювала близько півтисячі законопроектів, які потрібно приймати якнайшвидше.

За такої швидкості роботи виникає питання щодо її якості. Найочевиднішим неспівпадінням передвиборчих обіцянок і дій стали законопроекти #1073 та #1053-1 щодо розширення кола суб’єктів, які мають використовувати реєстратори розрахункових операцій (РРО), та впровадження “кешбеку” (винагороди) для пильних громадян, які викривають махінації з касовими чеками. Експерти і ФОПи запитують, чи це саме ті ліберальні реформи, які проголошувались перед виборами? Зростання невдоволення прибічників президентської партії та поява ліній розколу в її лавах можуть підірвати стабільність монобільшості.

Часто представники “Слуги народу” обґрунтовують поспіх при голосуванні за закон так: “цього хочуть громадяни”. Проте вгадати та висловити думку всіх громадян з таких складних і важливих питань як, наприклад, оподаткування ФОПів чи IT-галузі, неможливо. Є різні групи стейкхолдерів. Їхнє ставлення до тієї чи іншої реформи може бути діаметрально протилежним.

Очевидно, що робота зі стейкхолдерами або не проводиться взагалі, або проводиться погано. Проблема в тому, що українська влада не має традиції пояснювати свої реформи як політичний план дій до подання законопроекту, як це робиться в розвинених демократіях. Тоді всі стейкхолдери, в тому числі інвестори, знають, чого чекати. Це не є відкриттям.

Забуті рекомендації

Впродовж 2015-2016 рр. в Україні працювала “Місія Європейського парламенту з оцінки потреб Верховної Ради України”, яку очолював Пет Кокс, колишній президент Європарламенту. Провідні європейські експерти спостерігали за діяльністю Верховної Ради, щоб надати свої рекомендації по вдосконаленню її роботи.

Ось як Місія оцінила тоді наш парламент: “Верховна Рада, її апарат, комітети і народні депутати перевантажені тим, що багато хто з них охарактеризував нам як “законодавчий спам”. Можливо, більш влучним визначенням цього стану міг би бути термін “законодавче цунамі” — настільки великим є потік законопроектів, який перевантажує інституцію та її спроможність впоратися з цим”. Експерти визначили низьку ефективність законо­творчості: за рік роботи Місії ВР прийняла як закони лише 140 з 1999 розглянутих законопроектів. Таким чином, ККД Верховної Ради склав 7%.

Минуло три роки з дати публікації звіту Місії, депутатський корпус оновився на 80%, але діагноз залишається той самий. Рада продукує забагато заплутаних і суперечливих законів. “Старі” депутати пропустили звіт Пета Кокса повз вуха, а “нові” про нього не знають. Хоча він містить дві важливі рекомендації щодо реформування роботи парламенту.

По-перше, Місія рекомендувала схвалити концепцію законодавчого процесу “від початку до кінця” (або повного циклу публічної політики), яка базувалась би на значно посиленій координації між ініціаторами законодавства в Кабінеті міністрів України, Адміністрації Президента та Верховній Раді.

По-друге, офіційному поданню будь-якого важливого законопроекту має передувати надання профільному комітету ВР так званої “Білої книги”. Це документ, який пояснює політичні цілі законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. Це більше ніж “пояснювальна записка”, оскільки до змісту “Білої книги” є чіткі вимоги. Саме “Книгу”, а не законопроект, профільний комітет має обговорити в першу чергу.

fghgdsd4sew3dxdfg

Роби як Захід

Рекомендації Місії Пета Кокса обумовлені тим, що західні експерти побачили: в Україні відсутні публічні політичні документи та процес політичного узгодження рішення. Натомість уряд, Президент чи депутат несуть до зали одразу законопроект. У розвинених демократичних країнах обрані політики та чиновники спілкуються зі своїми виборцями через публічні документи про реформи. Реформа — це нова політика. Документи пояснюють: яку реформу заплановано, яке бачення ситуації після її впровадження, які проблеми буде вирішено в ході реформи, які кроки здійснюватимуться, а які ні.

Наприклад, Рональд Рейган не прийшов до влади на лозунгах і яскравій кампанії та закидав Конгрес законопроектами. Впродовж 1979-1980 рр. аналітичний центр Heritage Foundation розробив політичний план дій майбутньої республіканської Адміністрації під назвою “Мандат на лідерство” (Mandate for Leadership). Документ передбачав близько 2 тис. реформ та менших змін. Експерти погоджуються, що Адміністрація Рейгана втілила або почала впровадження 60% рішень з “Мандату на лідерство” вже в перший рік роботи. Законопроекти — лише частина повного циклу публічної політики.

Повний цикл є послідовністю формалізованих дій і заходів, яких потрібно дотримуватися:

  • формування політичного порядку денного;
  • проведення серії публічних консультацій із зацікавленими сторонами та експертами;
  • формування “Зеленої книги проблем”;
  • формування “Білої книги”;
  • проведення слухань у профільних комітетах;
  • проведення парламентських слухань;
  • голосування за законопроект, прийняття інших нормативно-правових актів.

Якщо з парламентською частиною повного циклу українське суспільство знайоме, то решта вимагає пояснень (див. “Схема…”). Початковим та дуже важливим для успіху реформи є політичний порядок денний (policy agenda). Це документ, в якому заявлено політичний намір здійснити реформу, надано бачення майбутнього після її втілення, перераховано проблеми, які буде вирішено, та необхідні для реалізації реформи рішення. Ці рішення передбачаються не лише в нормативно-правовій, а й в організаційній та бюджетній сферах.

Наступним кроком є публічні консультації з групами громадян, які є зацікавленими сторонами, стейкхолдерами, щодо політичного порядку денного. Необхідно максимально чітко уявляти, на кого вплине реформа. Чим ширше коло осіб, залучених до публічних консультацій, тим якіснішою буде перевірка майбутніх рішень.

На основі публічних консультацій формується “Зелена книга проблем”. Вона фіксує всі позиції зацікавлених сторін. Деякі українські реформатори знають цей термін, проте часто “грішать” тим, що уникають в “Зеленій книзі” згадок про позицію опонентів реформи. Одна з цілей, для якої західні політики роблять цей крок, полягає в тому, щоб різні групи громадян “впізнали себе” в тих критиках або прибічниках реформи, чиї позиції зазначено. “Зелена книга” також дозволяє визначити ризики та їхню ціну, в тому числі “ціну нероблення” реформи.

“Біла книга” є фактично політичним порядком денним, який адаптовано за результатами публічних консультацій.

Проведення реформ за технологією повного циклу публічної політики — поки відсутній елемент української політичної культури. Але їй легко навчитись. Попередні адміністрації приходили на хвилі високих очікувань, починали стрімкі, але хаотичні та не пояснені громадянам реформи, і швидко втрачали темп та рейтинги. І якщо оновлена українська влада хоче уникнути їхньої долі, вона повинна проводити реформи за західними методиками. До того ж “мова” повного циклу публічної політики є зрозумілою як для іноземних урядів, так і для інвесторів.

Роль бізнесу

В суспільстві прийнято не любити “політику”. Бізнес зазвичай теж не стоїть осторонь. Але є відчутна різниця між “займатись політикою” як діяльністю та “впливати на політичні рішення” як їхній стейкхолдер.

Підприємці за своєю природою є носіями та рушійною силою інновацій. Сучасний український бізнес представляє собою, можливо, найпрогресивнішу частину суспільства. Але, впроваджуючи інновації у своїх компаніях, підприємці страждають від поспішних і часто непрозорих рішень влади.

Повний цикл публічної політики є за своєю сутністю технологією проектної роботи. Бізнес зробить корисну для всіх справу, якщо допоможе владі перейняти цю технологію для проведення реформ. Чітке пояснення державної політики — це інновація для України. Яке бачення майбутнього після реформи? Які проблеми буде усунено внаслідок реформи? Які кроки в інституційній, бюджетній та нормативно-правовій сферах буде зроблено? Відверті відповіді на ці запитання допоможуть уникнути невдоволення стейкхолдерів та політичної нестабільності.

Андрій Морозовський

Читайте також