Понеділок, 22 травня 2017 08:42

Почему Украине нужно Экспортно-кредитное агентство

Борис Соболев,
кандидат экономических наук

Закон #1792 от 20.12.16 г. “Об обес­печении масштабной экспансии экспорта товаров (работ, услуг) украинского происхождения посредством страхования, гарантирования и удешевления кредитования экспорта” был принят в конце 2016 г. при чрезвычайных обстоятельствах. Профильная часть правительства не поддерживала данный проект. В то же время большинство народных депутатов и Президент Украины поддержали его и ввели в действие.

В СМИ появились неофициальные сообщения об очередном меморандуме Украины — письме-обязательстве в Совет директоров МВФ для получения очередного кредитного транша по Программе расширенного финансирования.

В нем среди прочего речь идет о том, что “п.13 (f) мы воздерживаемся от обеспечения функционирования недавно созданного Государственного экспортно-кредитного агентства, пока все соответствующие затраты и потребности в капитале на следующие три года не будут четко определены на основании независимой оценки и включены в государственный бюджет”.

Таким образом, авторы обязательств Украины перед МВФ надумали экономить на экспортно-кредитном агентстве (ЭКА) и “балансировать дефицит публичных финансов”. Иные неофициальные источники говорят о переносе сроков создания ЭКА на 2018 г., ограничении его функциональной специализации и др.

Председатель НБУ Валерия Гонтарева, по данным СМИ, от лица своего ведомства также “не поддерживает создание Экспортно-кредитного агентства”. Она поясняет свою позицию наличием “капитализированного государственного экспортно-импортного банка, который может предоставлять всю поддержку и гарантии нашим экспортерам
и работать с нашими импортерами в том числе”.

При этом ранее, выступая перед Европейской Бизнес Ассоциацией, г-жа Гонтарева заявляла, что опыт создания ЭКА в мире негативный, может, за исключением Чехии. Наконец, уже в мае 2017 г. появилось исследование “независимых исследовательских центров” о проблемах в принятом Законе #1792.

Из моего богатого опыта работы в правительстве Украины и Администрации Президента Украины, могу отметить, что я впервые вижу настолько активную позицию главы центробанка в вопросах внешнеэкономической деятельности, которые находятся в компетенции правительства.

Кроме того, впервые встречаю замечания и даже возражения в отношении действующего закона, только что принятого парламентским большинством и подписанного Президентом Украины. Вместе с тем предприятия и бизнесы, являющиеся потенциальными клиентами новой системы поддержки экспорту согласно Закону #1792, пока молчат.

Что же на самом деле стоит за вопросами создания ЭКА и что должна знать украинская общественность о нем.
История начинается с обретения Украиной независимости. Наша страна унаследовала от своей советской предшественницы некоторые отрасли промышленности (авиа- и кораблестроение, производство ракетной техники, оборудования для АЭС и ГЭС, прецизионной техники и приборов и т.д.), которые традиционно работали на рынок СССР и стран-сателлитов.

В экспорте СССР организовал целую индустрию сопровождения и обеспечения, начиная от размещения государственного экспортного заказа, предоставления необходимого финансирования и заканчивая созданием зарубежной сети гарантийного обслуживания, обучением специалистов, страхованием коммерческих и политических рисков.

Украина за все годы не создала почти никаких элементов экспортной инфраструктуры, которые предусматривались еще в Законе #959 от 16.04.91 г. “О внешнеэкономической деятельности”. Государственная поддержка национальным предприятиям оказывается в большинстве стран в форме и с помощью инструментов, применение которых не ухудшает свободный рынок и конкуренцию.

В частности, для собственных экспортеров еще с начала XX века европейские страны начали предоставлять разные финансовые льготы и поддержку. Главным проводником этой поддержки стали специально уполномоченные организации — Экспортные кредитные агентства. В разных странах их называют по-разному, однако речь идет о выполнении ими определенных функций, которые уполномочивает выполнять государство.

Во-первых, ЭКА помогают своим компаниям выровнять условия конкуренции с иностранными компа­ниями, пользующимися аналогичной поддержкой. Так, во второй половине 1970-годов западные производители конкурировали на рынке государственных заказов КНР на строительство АЭС.

Франция и США субсидировали своих производителей из ЭКА. Аналогичная конкуренция наблюдалась между производителями американских самолетов Boeing и французских Concorde. Большинство таких самолетов клиенты приобретают только с помощью ЭКА.

Наш “Антонов” ни разу не имел такой возможности, вместо этого ему регулярно списывали просроченные фискальные, социальные и другие платежи, предоставляли и предоставляют субсидии, которые в итоге не достигают своих целей.

Во-вторых, ЭКА обеспечивают финансирование зарубежных покупателей национальной техники, когда частные финансовые учреждения не в состоянии финансировать такие приобретения, даже в случае нивелирования рисков. Так, Респуб­лика Беларусь через свое ЭКА субсидирует процентную ставку всем украинским покупателям белорусской техники.

Вследствие этого наши производители аналогичных тракторов из Харькова и Днепра, автомобилей из Кременчуга и другой техники оказываются дискриминированы собственным государством. Более того, украин­ские дочерние предприятия западных компаний пользуются поддержкой национальных ЭКА материнских структур при экспорте на другие рынки.

В-третьих, ЭКА принимают на себя риски, на которые не могут пойти частные кредиторы. ЭКА не конкурируют с частным сектором, наоборот, они улучшают условия для национальных кредиторов при конкурировании с иностранными.

Таким образом, почти все развитые и развивающиеся страны внедрили институты ЭКА и создали соответствующие системы содействия экспорту товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью. В Европе их нет только в Албании, Молдове и Украине.

Отсутствие у нас системы поддержки экспорта и ЭКА и далее разрушает отечественную промышленность, ухудшает условия торговли, стимулирует экспорт самых квалифицированных кадров, отрывает науку от практики. Наши промышленники не имеют государственной поддержки и не могут принимать участия ни в одном тендере, путь к которым открыло в прошлом году присоединение Украины к Международному соглашению о доступе к государственным закупкам (GPA).

Чиновники помпезно объявили о возможности получить госзаказ в $2,3 трлн более чем в 40 странах. Однако никто не сообщил, как получить финансирование для такого участия не хуже, чем у ближайших соседей.

Оппоненты созданию ЭКА говорят об “отсутствии средств”, вносят предложения по “экономии на ЭКА” как пути к сбалансированию публичных финансов. Вместе с тем они не видят, что именно эта система и является путем к возврату государственных средств из таких “доходных операций”, как приобретение депозитных сертификатов НБУ или эмиссия облигаций госдолга под акции дополнительной эмиссии структур госсобственности.

Так, функционеры НБУ недавно сообщили, что следовало бы создать отдельную компанию по управлению активами, приобретенными из негативно классифицированных активов коммерческих банков. Интересно, как и кто капитализирует такую структуру?

Почти 15 месяцев в профильном ведомстве продолжалась дискуссия, может ли Украина позволить себе создать “целое” ЭКА или же “денег хватит лишь на “экспортно-страховую компанию”. Эта “дискуссия” велась несмотря на то, что представители Heuler Hermes в рамках очередной технической помощи Министерству экономического развития и торговли еще в 2014 г. дали ответ на этот вопрос.

Соавторам законопроекта пришлось очередной раз растолковывать, чем отличается ЭКА от страховой компании. Обычные страховые компании не могут покрывать так называемые нерыночные риски (определение им дано Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)).

Покрытие нерыночных рисков, т.е. долгосрочных платежных рисков заемщиков заграницей, не может осуществляться рынком, так как там отсутствуют инструменты структурирования таких нерыночных рисков.

Кроме того, покупателей нашего экспорта нужно поддерживать дешевым финансированием, потому что дорогое неконкурентоспособно. Для этого нужно, чтобы покрытие рисков отождествлялось с государственным/суверенным риском для банка, который будет финансировать экспортное соглашение. Если этого нет, банк заложит в цену финансирования экспорта стоимость риска частного страхования.

Если же такое покрытие рисков не отождествляется с государственным риском и это не предусмотрено соответствующими законодательными актами, то лимиты финансирования банки будут устанавливать исходя из рисков страховой — они будут недостаточными.

Во всем мире, даже там, где ЭКА не являются специализированными государственными организациями (например, Heuler Hermes в Германии), их функции отдельно регулируются законодательством, которым также введено суверенное гарантирование их операций.

Вот почему наш Закон #1792 закрепил именно такие принципы и вывел украинское ЭКА из-под действия специального законодательства, которое распространяется на банковские, страховые и иные финансовые учреждения.

Теперь относительно собственно финансирования. До сих пор у исполнителей Закона нет четкого понимания, что новая система господдержки национального производителя приходит на замену старой.

То есть предложенная Законом #1792 система стимулирования экспорта является альтернативной существующей системе “поддержки национального товаропроизводителя”, соответственно, средства должны быть направлены на иные направления и в иных формах. А это огромный ресурс, который оценили предыдущие специалисты Минэкономразвития.

Создание ЭКА — элемент реализации требований Закона #1555 от 01.07.14 г. “О государственной поддержке субъектов хозяйствования”. Данный Закон — воплощение требований ВТО и ЕС, с которыми Украина имеет договорные обязательства, и неисполнение которых может вызвать санкции и замедлить продвижение к ассоциации.

С 2013 г. реализуется Проект “Гармонизация системы государственных закупок Украины со стандартами ЕС”, финансируемый Комиссией ЕС. В рамках Проекта в том числе поставлена такая цель, как “создание и развитие новой системы государственной помощи предприятиям в Украине”.

Рабочая группа Проекта во главе с руководством Минэкономразвития в 2015 г. впервые за 25 лет независимости свела воедино законодательные акты, в соответствии с которыми в 2008-2014 гг. субъекты хозяйствования получали значительную финансовую помощь из разных государственных источников. Выводы размещены на сайте Проекта.

Основным является то, что сумма в эквиваленте почти $10 млрд (4-8% ВВП) ежегодно расходуется разными государственными источниками на поддержку субъектов хозяйствования. Почти 90% этой суммы направляется в сырьевые отрасли и отрасли первичной энергетики, на так называемые субсидии до налогообложения.

Вот почему Украину МВФ отнес к двадцатке стран, где эти субсидии превышают 5% ВВП, наносят вред макроэкономическому развитию и приводят к обнищанию и имущественному расслоению вследствие неимоверного уровня коррупции. Эти выводы изложены в программных документах МВФ в 2013 г.

Вот почему в Украине умирает развитая промышленность, а вместо этого развиваются сырьевые отрасли.

Украина должна внедрить систему гарантирования собственных финансовых интересов при экспорте товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

До сих пор мы не используем потенциал двусторонних соглашений о содействии и взаимной защите инвестиций и многостороннего договора о членстве в MIGA Группы Всемирного банка. Закон #1792 предусматривает мероприятия по созданию механизмов активации преимуществ, вытекающих из действия данных соглашений.

В частности, экспортеры, получающие покрытие рисков от национального ЭКА, в случае наступления страхового или гарантийного случая получат полную компенсацию. А ЭКА будет иметь возможность получить компенсацию от стороны, по вине которой произошел такой случай.

До сих пор наши партнеры полностью используют такую защиту своих материальных интересов у нас, а Украина не задействует этот механизм. Поэтому наши экспортеры на мировых рынках не имеют условий, которые бы уравнивали их с конкурентами.

Юридическая необходимость реформирования государственной помощи вытекает из ряда международных обязательств государства. Так, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС (УПС) (1998 г.) предусматривает положение относительно воздержания от оказания государственной помощи, от которой может ухудшиться конкуренция в торговле между ЕС и Украиной.

Кроме того, Украине также выдвигается требование постепенно приближать свое законодательство к законодательству ЕС. В контексте Политики Восточного партнерства ЕС (частью которой является Украина), двустороннего Плана действий (ENAP) от 2005 г. также требуется внедрение системы контроля за оказанием государственной помощи посредством принятия необходимого законодательства.

Положения Плана действий относительно госпомощи подчеркивают важность развития законодательства, соответствующего нормам ЕС, уже на раннем этапе и создания механизмов мониторинга и обеспечения прозрачности. Параллельно Украина стала членом ВТО в 2008 г. и присоединилась к Договору об энергетическом сотрудничестве в 2011 г.

В соответствии с положениями соглашений ВТО и Договора об энергетическом сотрудничестве Украина взяла на себя обязательство применять правила предоставления субсидий и правила ЕС о предоставлении госпомощи в сфере энергетики.

Положениями Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС предусмотрено, что Украина должна завершить ряд важных шагов по внедрению системы государственной помощи в течение переходного периода, которая будет полностью соответствовать стандартам ЕС.

Вместо Плана действий с Ассоциацией в 2009 г. был введен механизм проведения реформ. Согласно положениям последней версии Плана действий относительно исполнения Соглашения об ассоциации (от 24.06.13 г.) о государственной помощи, “стороны должны сотрудничать по вопросам начала работы эффективной системы контроля и мониторинга государственной помощи в Украине и выполнять соответствующую программу институциональной реформы в рамках Программы всеобъемлющего институционального развития (CIB)”.

1 июля 2014 г. был принят Закон “О государственной помощи субъектам хозяйствования” во исполнение Украиной своих обязательств, предусмотренных Соглашением об ассоциации с ЕС, а также с целью создания сильных правил предоставления госпомощи для обеспечения того, что помощь правильно нацелена и помогает избежать негативного воздействия на конкуренцию.

При сильных функционирующих правилах предоставления государственной помощи получающие преимущества от государства не смогут излишне полагаться на эту помощь и будут заинтересованы в инновациях и эффективных разработках. Закон был подписан и опубликован 2 августа 2014 г. и вступит в силу 2 августа 2017 г.

Проект “Гармонизация системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС” оказал программную поддержку на 2014-2015гг. в сфере гос­помощи. Однако не всем депутатам и правительственным чиновникам удалось ознакомиться с новыми стандартами государственной поддержки предприятий.

Прекращение неэффективных и вредных дотирования и субсидирования, перенаправление средств на конечную продукцию с высокой долей добавленной стоимости — основные направления перестройки системы государственной поддержки реального сектора.

Именно это следует считать главным направлением государственной поддержки финансирования экспорта собственных самолетов, кораблей, космических аппаратов, развития науки и технологий. Поэтому создание ЭКА в установленные Законом #1792 сроки и присоединение Украины к международным соглашениям о субсидировании экспорта являются крайне актуальной задачей исполнительной власти.

Дополнительная информация

  • Номер: Бизнес №21 от 22.05.2017
Прочитано 450 раз
Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии
NOT ROOT---counter < 0 ---not Root, not-buy, counter fail---9---0

Раз на тиждень ми відправляємо дайджест з найцікавішими та актуальними матеріалами.